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赵树凯:多元权力格局下的政策竞争——关于1980年代农村改革的新解析

更新时间:2022-11-24 01:00:04
作者: 赵树凯 (进入专栏)  

  

   [内容摘要]:本文围绕1980年代农村改革高层决策过程,致力于建立关于这场改革发生的一个新的分析框架。文章以政策过程为核心,从中央地方关系多重演化、执行部门角色政治转化、高层政治系统结构分化等方面展开考察,探讨改革发生的政治逻辑。文章认为中国农村改革是政治形势演变而成,是多种政治力量在特定情形下互动交织的结果。这种特定政治情形就是,多元化权力格局形成了新的政治空间,在新的政治空间中政策竞争得以充分展开,充分的政策竞争奠定农村改革大局。

   [关键词]:农村改革,包产到户,多元权力,政策竞争

  

   前言:问题提出与新的分析视角

  

   1980年代农村改革,并非通常意义上的“政策创新”,并非原有政策体系的补充完善,而是对于原有政策体系的根本否定,因此,这是一场真正意义的“政策革命”。这种“政策革命”的政治意义在于:在现有政权的基本架构下发生展开,并不破坏现有政权体系,但是,对政治意识形态构成重大颠覆,解构了既有意识形态关于社会主义的基本理解。某种程度上,这一政策革命属于政策范式变迁。[1]

   这场政策革命的政治成果集中体现于人民公社制度瓦解。1958年12月,中共中央宣布,人民公社将“成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式”,“在将来的共产主义社会,人民公社将仍然是社会结构的基层单位。”[2]1978年12月,中共十一届三中全会原则通过《人民公社管理条例》(又称为“新60条”),继续肯定人民公社制度;1979年9月,中共中央关于《加快农业发展若干问题的决定》仍然强调,三级所有、队为基础的人民公社制度“适合于我国目前农业生产力的发展水平”[3]。但是,包产到户(包括包干到户)以锐不可挡之势在两年间席卷全国,从根本上瓦解了人民公社体系。人民公社制度的废除,摧毁了一整套革命和建设的理论逻辑,是中共建政以来中国农村最大变局。

   变革为什么发生在八十年代?包产到户为核心的系列根本政策突破为什么成功?纵观学术界研究成果,已有解释通常着眼于改革行动者,聚焦于参与改革的相关政治力量。大致有以下几种:其一,自上而下,从中央决策角度解释,强调中央高层的政策设计作用。洪源远(Yuen Yuen Ang)概括为“中央引导创变”[4];韩博天(Sebastian Heilmann)概括为“分级制试验”,“即中央确定政策目标,政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试,最后才在全国范围内推广”。[5]但是,改革进程的关键环节并非如此,高层并不存在所谓“中央引导”,特别是“分级制试验”的决策过程。如果说存在某种“引导”“试验”,也是在改革获得根本性突破之后。  其二,自下而上,从农民角度来解释,强调农民推动政策变革的关键作用,如柯里河(Kelliher)《中国农民的权力》[6]、周晓(Kate Zhou)《农民怎样改变中国》[7]等著作着重这方面分析。诚然,“包产到户”是农民的自发选择,并非政府的制度安排,但问题在于,农村集体化二十几年间,农民的这种要求持续存在,为什么过去没有成功,而在八十年代初成功了?不仅如此,在政策制定的政治议程中,农民从来没有实在而具体的参与,这次又是怎样实现了参与成功?其三,从位于中央和民众之间的地方官员角度解释,强调地方官员的政策态度导致改革的地方差异。郑在浩(Chung,Chae-ho)等曾以“中央控制和地方自主”为分析视角,考察了安徽、山东和黑龙江三省主要领导的不同政策主张,如何影响了全省改革进程。[8]但是,在整个人民公社时期,都有不同层级的地方官员主张包产到户,态度也相当坚决,为什么没有成功?其四,从政策智囊的角度解释,认为政策智囊至关重要,甚至享有改革首功,如傅士卓(Joe Fewsmith)曾专门分析研究机构在政策制定中的作用[9]。但是,历史考察发现,同样的学者或者研究机构,在不同历史时期作用不同,一些倡导改革的政策研究者,也曾起草过反对改革的文件,那么,是哪些因素决定了智囊的作用?本文认为,虽然解释改革发生必须首先关注改革参与者,但是改革进程与改革参与者之间并非简单的线性关系,研究还必须关注改革参与者发挥作用的外部政治因素。英国历史学家詹姆斯·哈威·鲁滨逊指出:“任何单一的原因都不能确定历史事件的进程。历史学者对历史因果关系必须采取一种试探的和经验的态度,并且要接受多元的观点。”[10]纵观诸多相关著述,虽然不乏值得称道者,但充斥浮光掠影之作,尤其是空泛偏狭的宣传取代了认真扎实的研究。这种研究现状使人联想到上世纪六十年代杨联陞对汉学界中国史研究的批评:“误认天上的浮云为地平线上的树林”(Mistake some clouds in the sky to be forests on the horizon.)[11];明代王阳明对并世学者的批评:“今学者于道如管中窥天,少有所见即自足自是,傲然居之不疑。”[12]农村改革史研究实现重大突破,需要决策史料的深入开发,需要有政治史的宏大视野。本文的努力是,以既有史料为基础,用新视角探究改革成因,建立新的分析框架。

   杜润生作为中央农村政策研究机构主要负责人,具体主持了1980年代几乎所有的中央文件起草。晚年,他回顾总结时说:“农村改革并没有一幅事先描绘好的蓝图。它是在农民、基层干部、地方政府和中央领导各个层次、各个方面的互动过程中完成的。”[13]但是,进一步的问题在于,这个“互动过程”是怎样展开并完成的?这个“互动过程”揭示的政治逻辑是什么?本文是杜润生“互动”论的深入解析,这种新解析并不忽略改革力量自身,但更强调各方面改革参与者的互动过程,以及这个互动过程赖以形成的政治权力体系。本文认为,农村改革是在高层出现多元权力格局的政治情形下发生的,多元权力格局为基层政策自主提供了宽松的政治空间,宽松的政治空间造成了充分的政策竞争,政策竞争演化为改革潮流。换言之,在特定政治背景下,高层多元权力结构成为基层政策创新的政治空间,这种政治空间包容了改革力量成长,为政策竞争提供了平台环境。在这种优胜劣汰的政策竞争中,最具有生命力的政策创制成为政策主流,从而形成浩浩荡荡的改革大局。

   本文用“政治空间”来表述多元权力结构下宽松的政策环境。在政治学话语中,“政治空间”并非经典概念,直译英文“political space”并不合适。在本文中,“政治空间”对应的是“政治机会结构”(political opportunity Structure)。政治机会结构理论是社会运动的分析工具,通常被用于理解社会运动的发生演变机制,注重研究社会运动的政治环境及其外部资源,如政策、法律、政治制度、政治支持等因素的影响。[14]农村改革发生在特定政治环境中,这种特定政治环境为改革提供了根本性外部条件,即高层权力结构出现了多元格局,这种多元权力格局成为改革发生成长的政治机会。这就是本文关于“政治空间”的基本理解。还可以说,本文的“政治空间”特指高层政治权力的结构性开放状态,这种开放状态在政治上为改革提供了机会。

   政策过程考察发现,1970年后期到1980年后期的农村政策演变,清晰地展示了高层多元权力结构的形成和展开。在多元权力结构条件下,高层内部存在政治理念、政策措施的竞争制约,这是一种相对平衡而开放的政治格局。在这种多元权力格局之下,地方领导人的政策自主性获得了相对开放宽松的政治空间,理念迥然相异的政策主张,都可以在高层得到支持。或者说,高层政策意见分歧为地方提供了政策创新空间,地方由此而具有政策自主,直接为基层农民的各种体制突破行为提供了宽松环境,也成为农民的政策自由。在这种中央和地方之间的新型互动关系中,地方政策竞争得以充分展开,创新突破之举在竞争中迅速成长强大,进而强化了高层改革者的话语地位,使得这些创新突破之举在高层政策过程中被吸纳并主流化,从更大范围推动了改革。或者说,高层多元权力格局形成的政治空间相当于为基层创造了一个“政策市场”,基层自主生产的种种政策产品在“政策市场”中展开了竞争,在政策竞争中出现了政策爆发(Policy Outbreak),成为改革的宏大局面。需要说明的是,这种政策爆发并非上级一声令下应者云起,而是充分竞争的自然结果,因此不同于公共政策研究中通常所说的“政策倡导”(Policy advocacy)。这是一种没有政策倡导情况下的“政策爆发”。这种政策爆发已经不是一般意义上的政策扩散,而是“政策革命”。1980年代农村政策根本转型,就是多元权力格局下政策竞争的直接结果。这可以表述为农村改革的政治逻辑。

  

   一、中央地方关系的多重演化

  

   农村改革进程是逐步的政策演化过程。基层的政策突破不仅催生了高层政策意见分歧,而且颠覆了既有的中央地方关系模式。中共建政以来,不论是土地改革、互助合作,还是合作化、公社化,历来都是中央决定政策、地方执行政策,中央发到地方的文件常常是关于某个问题的“指示”,不断地自上而下派出各种工作队,操控督促基层执行这些“指示”。文革结束以后,自上而下的全面政治控制衰落,一些地方开始对中央的政策控制提出了挑战。中央与地方在政策导向上出现冲突,导致高层政策共识逐渐分化。以包产到户为核心的政策突破,不仅不是执行中央政策,而是颠覆了中央政策,催生了全新的中央地方关系。

   改革时期的中央地方关系演化极其复杂,其复杂性表现在中央地方的互动关系具有多重性。在中央领导层内部,存在政策主张的冲突;在不同地方的领导之间,在同一地方的不同层级领导之间,也存在政策主张冲突;而且,因为政治控制松动,这些中央地方之间、中央内部、地方内部的政策主张冲突,都处在公开较量和竞争的状态。政策主张的公开较量和竞争,展现了改革时期中央地方关系的多重演化。

   (一)高层基本政策共识

   在农村改革的早期阶段,从1976年毛泽东离世之后到1981年,中央高层内部虽然某些具体政策主张有所差异,但关于农村政策的基本思路是一致的,就是坚持人民公社制度。或者说,坚持人民公社制度是高层关于农村发展方向的基本政策共识。

清晰显示这些高层政策共识的是系列会议和中央文件,包括:1976年12月全国农业学大寨会议、1977年11月普及大寨县工作座谈会、1978年12月中共十一届三中全会、 1979年9月中共十一届四中全会、1980年9月各省第一书记会议,以及以这些会议为基础发布的相关中央文件。这期间,虽然中央对农业发展支持力度加大,政策不断放宽,也强调实行生产责任制,但人民公社制度作为根本政策方向没有改变。1980年3月,国家农委根据中央领导的要求,依然在讨论修改《人民公社条例》。修改工作由农委副主任杜润生主持,由农业部常务副部长李友九执笔。[15]1980年9月,中共中央发布75号文件,虽然允许特别落后地区实行包产到户,但仍然强调维护人民公社制度。也就是说,虽然具体政策措施上有不同见解,但对于人民公社作为基本制度,中央高层一致意见要维护,内部没有根本分歧。关于这个现象,国外学界已有比较扎实的研究。农特维斯和孙沃伦(Frederick C. Teiwes, Warren Sun)[16],比较分析1976 年至 1981 年高层关于农村改革的态度,发现邓小平、华国锋等最高领导人之间并没有根本不同,或者说领导人之间的冲突并不体现在农村政策方面。在基本政策共识前提下,围绕若干比较具体的政策问题,如基本核算单位的过渡速度、农田基本建设的规模、发展社队工业重点、家庭副业以及自留地保留多少、劳动报酬的主要方式等,(点击此处阅读下一页)


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