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赵树凯:多元权力格局下的政策竞争——关于1980年代农村改革的新解析

更新时间:2022-11-24 01:00:04
作者: 赵树凯 (进入专栏)  
不同的中央领导有侧重,或者具体观点不同。但是,在1981年之前,高层都认为人民公社制度是农村发展方向,没有人从根本上怀疑人民公社制度。这就出现了相当奇异的政策景象:一方面,人民公社条例在修改进行中,另一方面,人民公社制度本身在瓦解过程中,如同大厦正在倾倒的同时,内部还在进行装修工程,装修还未完成,大厦已经垮塌。

   从现有资料看,最早从根本上怀疑人民公社制度的是胡耀邦和万里。1981年夏季,他们在不同场合谈话中都提到人民公社不该搞。5月,胡耀邦与国家农委三名工作人员谈话时讲到:“初级社搞早了,高级社不该搞,人民公社更不该搞”。7月,万里主持农口部长座谈会,当杜润生请示宪法修改中怎样处理人民公社问题时,万里说:“宪法无论如何不要写公社,75号文件的办法就不说人民公社管理。”“人民公社长不了,势在必行,”“巴黎公社长不了,我们的人民公社也长不了。”[17]在正式会议和中央文件中,胡耀邦和万里的这些思想都没有体现出来。1982年中央1号文件放开了包产到户,但避开了对人民公社的评价;1983年1号文件则正面阐述了包产到户的社会主义性质,仍然避开了人民公社评价;1983年10月中央文件专门部署“政社分开,建立乡政府”[18],在组织机构上正式撤销人民公社,但对人民公社也没有正面批评或否定。由此可见,人民公社制度的废除是自然的政策演化过程,中央文件始终没有对于人民公社制度进行正面的、彻底的理论清算和政治清算。学术界关于这个问题则缺乏关注。

   (二)地方政策突破催化高层分歧

   高层关于人民公社原本高度一致的政策共识出现裂痕,逐步显现农村政策意见分歧,是在基层出现政策突破之后。一些地方突破人民公社体制框架的政策措施,激发了高层政策意见的分化。

   政策意见分歧首先发生在中央领导与地方领导之间。从1977年下半年开始,中央政策导向在地方上遭遇异议,地方政策举措与中央政策导向发生脱节。四川、安徽、贵州、内蒙等(区)省,在农村工作中强调落实《人民公社条例》(“60条”)规定的农村经济政策,批判和纠正以“大寨经验”为代表的“左上加左”的政策(如核算单位向大队过渡,推行“政治工分”,取消自留地、自由市场和家庭副业等)。1977年11月安徽省委推出《关于目前农村经济政策几个问题的规定》(简称“省委6条”)[19],1978年2月四川省委推出《关于目前农村经济政策几个主要问题的规定》(简称“省委12条”)[20]。这些文件的基本政策指向是,扩大生产队自主权,划小生产队规模,强调按劳分配,增加农户自留地,允许自由市场和家庭副业,允许包工(包产)到组等。在这个政策突破过程中,出现了包产到户。1979年2月,安徽省委常委会在经过激烈争论后,同意肥西县山南区作为省委的试点[21]。安徽、四川的这些政策突破,虽然高层有所了解,也存在明显的不同看法,但是在正式政策议程中并未显露。

   中央和地方在政策导向上发生冲突,如果说1977年下半年以来还属于暗流涌动,进入1979年春天则呈现明显化,甚至公开化。3月15日,人民日报根据中央领导批示在头版头条发表了一封群众来信,并配有长达五百字的“编者按”,公开批评包产到组,要求“已经出现分田到组、包产到组的地方,应当正确贯彻执行党的政策,坚决纠正错误做法。”[22]一些有担当的地方领导人进行了抵制。安徽省委第一书记万里见到报纸后当天就下到农村,安抚基层干部,不要被人民日报文章吓到,说:“报纸就好比公共汽车,你可以打票乘车,我也可以打票乘车,你可以写读者来信,我也可写读者来信。”“究竟哪种办法好,要秋后看结果,要由实践来检验嘛!如果到秋后老百姓没有饭吃,饿肚子,是找你们县委,还是找报社?报社是不会管饭吃的。要告诉老百姓,报纸上可以发表各种不同的读者来信,讲的是他个人的看法,我们不要受它的影响,该怎么干就怎么干!”[23]四川、贵州、内蒙等省(区)的主要领导人,基本上都采取了与安徽一样的态度。黑龙江、江苏、江西、河南、云南等更多省份,则选择了与中央政策导向保持一致。时任云南省委第一书记安平生“从《云南日报》上看到省外包产到组、包产到户的报道,对报社领导狠狠批评,严令‘今后云南日报不准刊登包产到组到户的消息和文章’”。与此同时,“昆明市委对安平生采取了‘只干不说’的办法,召开县委、区委书记会议部署建立健全包产责任到组责任制”。[24]

   以更直接、更激烈方式表达对中央政策导向不满的,是更低层级地方官员。1979年3月,国家农委召集七省三县参加的农村工作座谈会,会议后期形成会议纪要稿,对包产到组等生产责任制采取了根本否定态度。这种否定,既有三个月前中共十一届三中全会文件的依据,也体现会议主办者的基本态度,但是,参加会议的安徽滁县地区来安县委书记王杰明确表示反对,而且言辞激烈,在讨论纪要稿的会上说:“你们写你们的,我们回去干我们的”。[25]一个县委书记,在中央的会上公开指责中央政策精神,而且表示要另搞一套,彰显了当时宽松的政治情势,现在是不可想象的。基层这种态度进一步激发了高层意见分化。

   在中央与地方的政策冲突发生一年后,到1980年初,高层内部的政策意见分歧开始显现。1月下旬,在国家农委召开的人民公社经营管理会议上,听取汇报的中央领导在包产到户问题上基本上都持否定态度。邓小平讲话时转移了话题,没有正面谈包产到户,而是强调“集体总比个人优越”,关键是“集体”要搞好管理。他说:“很重要的一点是管理问题,管理好,不会出大问题。无论如何,集体总比个人优越,问题都发生在管理太坏,管理水平太低的地方。管理坏,各人就会找各人的出路、家庭的出路。”[26]1980年5月,邓小平在一次谈话中肯定了包产到户的效果,并表示不必担心,同时也强调要以生产队为主体,发展集体经济是方向。对邓小平谈话重心的不同理解,导致地方上发生新的争论,出现了不同做法,出现“各自为政”局面。1980年9月,中央召集各省第一书记专门讨论农业生产责任制问题,会议上爆发了所谓“阳关道与独木桥”之争,会后形成了一个充满妥协的政策文件,即1980年中央75号文件,一方面高度继续肯定人民公社制度和集体化方向,另一方面也允许贫困地区可以实行包产到户,但是反对一般地区包产到户。这种情况下,基层不同的政策主张充分释放,出现了特殊形式的政策竞争。

   从1980年秋到1981年底,因为有了中央75号文件的原则规定,高层没有发生公开的意见分歧。但在地方,不仅因为对文件的理解不同,而且对文件本身就有不同意见,官员之间激烈争论,做法也各不相同,政策场面有些混乱:省委反对,县委支持;县委反对,公社支持;公社反对,村里自发行动。在同一个省,有的地方搞,有的地方不搞;在同一个县,有的公社搞,有的公社不搞;同一个公社,有的村搞,有的村不搞,甚至同一个村子,有的生产队搞,有的生产队不搞。这种看似混乱的政策场面,实质上是基层获得了政策自主权,成为特殊的政策竞争。在这种自由化的政策竞争中,包产到户被广泛接受,呈现爆发式的政策扩散。这种政策爆发的局面反馈到高层,进一步激发了高层的意见分歧和激烈争论。

   (三)高层分歧强化地方政策自主

   翻检分析当年农村政策文献,往往可以发现,同一个领导讲话会有内在矛盾,同一个文件自身也也有内在矛盾。截然不同的政策主张,常常都可以从上层文件或领导讲话中找到支持。在这种情况下,自上而下不同层级的领导人,其政策自主权逐级放大,地方的政策自主性获得了宽松的新空间。这种“尾大不掉”的政策局面,直到包产到户席卷全国,改革主流由此奠定。

   因为高层有分歧,基层的政治自主性显著增强,在不同地区的领导人之间,,甚至在同一地区不同领导人之间,政策导向也可以截然不同,前任后任之间的政策导向也截然不同。1980年春天,国家农委召开的人民公社管理工作会议之后,安徽省农委主任周曰礼向省委第一书记万里请示会议精神怎样传达。万里说:“算了吧,我们省农业会议刚开过,下面正在执行,你这个会议精神与我们省委的会议精神不一致。所以,这次中央开会的会议精神安徽没有传达。”[27]万里代表省委宣布,承认包产到户属于社会主义生产责任制,所谓为包产到户“报上了户口”。但是,万里离开安徽以后,新任省委第一书记张劲夫则态度相反,在地委书记会议上激烈指责包产到户:“毛主席他老人家领导我们推翻了三座大山,搞社会主义建设,走集体化道路。如今,他老人家尸骨未寒,有些人就想否定他老人家正确路线,搞单干,搞资本主义。我们要维护毛主席的旗帜。毛主席晚年有错误,但不能把他老人家正确的东西是要否定掉了,我们要坚持社会主义,要走集体化的道路。”[28]就在这次会上,新任第一书记讲完后,主持会议的省委秘书长则说:“刚才劲夫同志的讲话,没有经过省委常委会讨论,是他个人的观点。”[29]在这种情况下,政策导向很大程度上由地委书记把握,有的地区继续坚持包产到户,有的则开始纠正。这是基层“政策竞争”的典型画面。

   当高层出现意见分歧,基层就会政策自主,而且这种政策自主具有连环效应。1978年9月,肥西县山南区有村子出现最早的包产到户,山南区委书记汤茂林未报请县委同意即表示认可。1979年2月,万里主持省委常委会同意在肥西县搞包产到户试点。7月,肥西县委发出文件,否定了省委政策精神,“重申不许划小核算单位,不许分田单干,不许包产到户,已经搞了包产到户的生产队,要积极引导农民重新组织起来。”[30]省农委负责人找到县委,一位县委领导人说:“你们省委不听中央的,我们为什么要听你们的?”而搞了包产到户的公社则对县委文件不执行,有的公社党委书记说:“不让公开干,咱就偷着干!”[31]农民的理由是:“你们不听省委的,我们为什么要听你们的?”一位县委书记告诉新华社记者张广友,县里和公社几个干部正在激烈争论要不要包产到户的时候?农民说:“你们别吵了,我们已经分完了!”[32]从全国来说,包产到户扩散基本上都是这样的发展逻辑。

   在1982年中央1号文件发布之前,虽然关于包产到户的政策限制不断松动,但是中央高层的根本性、方向性、制度性政策思路,还是否定包产到户、巩固人民公社。在这个过程中,时隐时现的高层意见分歧导致政策控制松动,地方领导人利用了高层分歧形成的政治空间,得以展现其独立的政策选择权,各行其“是”。就全省范围来说,不同省份间的情况差别很大,四川、安徽、贵州等省在1980年底大部分地区实行了包产到户,黑龙江、江苏、河北等省到1982年1号文件发布后才开始实行。但在同一省份内部,不同地方之间又有差别,因为地区县的又有差别。如山东省,有的县早在1980年就搞了包产到户,而烟台地区直到1982年秋、1983年春天才搞。总体而言,中央政策规定走在基层突破后边,是对基层政策竞争的结果加以确认,在这个过程中,中央的作用从根本上讲并不是事前引导,而是事后确认。如果说有引导,也是力图引导到人民公社方向上去。包产到户成为政策大局,不是中央引导的结果,而是高层政治控制出现松动后地方政策竞争的结果。

  

   二、执行部门角色的政治转化

  

农村改革的政策进程,也是有关媒体、职能部门等执行部门充分展示政策主动性和自主性的过程。长期以来,从建政初期到文革期间,在公社化、大跃进和学大寨等政策推进中,这些机构都仅仅是高层政策思路的执行者,或致力于解读阐释,或致力于宣传推广。虽然这些机构的从业者既了解下情,也不乏独立见解,但基本职能都可归为“传声筒”。在改革时期,这些机构的运作表现不同于通常。在高层权力结构出现特定空间的条件下,这些部门很大程度上从行政性角色转化为政治性角色,不再是单纯政策执行者,而具有很强的政策主动性,在一些情况下甚至主导了政策导向。(点击此处阅读下一页)


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