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庞中英:二十国集团迎来“全球南方”时刻

更新时间:2022-11-19 23:23:22
作者: 庞中英 (进入专栏)  

  

   二十国集团(G20)自1999年成立以来在应对国际金融危机方面发挥了关键作用。尤其是2008年全球金融危机爆发后,G20升级为世界主要经济体(包括欧盟)的领导人峰会,关注和讨论当今世界紧迫的全球性问题。不过,由于众所周知的多重重大因素,近几年G20越来越难以在宏观政策上进行有效协调与合作,其成员在重大国际和全球问题上分歧严重。2022—2024年,印尼、印度、巴西三大“全球南方”国家相继担任G20轮值主席国。这是G20的“全球南方”时刻。G20的“全球南方”时刻,可能有利于全球的大国协调,是重塑、重建G20的机会。这些“全球南方”大国将利用其G20轮值主席国机会,增进南南合作,提升“全球南方”在全球治理中的影响力。

   在历史的重大转折点上重新认识G20

   G20是21世纪第一个真正意义上的全球治理安排,其成员不仅包括全球最发达经济体,也涵盖了世界主要新兴经济体,具有真正的全球代表性。自成立以来,G20在应对全球问题中发挥了重要作用。首先,尽管国际金融危机的威胁在全球层次和各个区域都未得到根本解决,但G20在治理全球金融危机方面仍取得重要成就。依托G20这一平台,全球金融治理体系通过一系列重要改革取得了实质性的完善,新兴经济体和发展中国家在国际金融机构中的代表性不断增加,实现了全球金融的相对稳定。其次,在全球气候治理问题上,尽管人们对部分G20成员国落实2015年气候变化《巴黎协定》的实际行动不尽满意,全球气候变化呈现恶化态势,但正是以G20为代表的世界主要经济体之间在气候问题上的协调大体维持了联合国气候变化治理进程。再次,自成立以来,G20作为全球最重要的多边外交论坛之一,其涵盖的政策领域极大超越了金融和经济范畴,逐渐扩展为世界上主要经济体及其他利益攸关方之间关于应对包括全球经济和人类社会共同挑战在内的各种问题的“首要论坛”。

   当前世界百年未有之大变局加速演进,国际政治和世界经济环境不确定、不稳定因素增加,G20在全球治理中的作用也遭遇更多挑战。一是G20越来越难以为解决全球性问题提出切实可行的方案。以助力落实联合国2030年可持续发展目标(SDGs)为例,近年来,G20一直致力于实现全球可持续发展目标,然而,该目标在其通过后不到5年就遭遇了包括新冠肺炎疫情、供应链中断、恶性通货膨胀和俄乌冲突等在内的复合性全球危机的多重冲击。这些挑战一方面加大了实现联合国可持续发展目标的难度,另一方面加剧了G20成员的内部危机,使其将更多精力投入内政,无暇他顾。现在距离2030年仅剩下8年左右时间,包括联合国在内的各方普遍担心2015年设定的17个可持续发展大目标可能面临落空的风险。2021年,在意大利主持下,G20举行了首次发展系列部长级会议。2022年,印尼组织了第二次发展部长级论坛。展望未来,在印度、巴西轮值G20时,预计这一论坛将持续下去,以期挽救可持续发展目标。

   二是G20进程中大国竞争与战略对抗的色彩渐浓。当前,国际关系中的分裂、差异、冲突趋势日益凸显,原本对世界和平与繁荣起到积极促进作用的相互依存关系被一些国家作为战略竞争的工具,即所谓“相互依存的武器化”。2022年的G20不仅面临世界经济复苏困难的局面,而且受到严重的全球地缘政治冲突的影响。俄乌冲突爆发后,美国、欧盟等西方成员在全面制裁俄罗斯的情况下多次要求“将俄罗斯逐出G20”。这是G20自成立以来前所未有的事件,考验着G20的包容性和可持续性。印尼作为轮值主席国一直坚持召开全部成员国参加的“大家庭”式峰会。印尼之后,预计印度、巴西等轮值主席国也将面对同样的挑战。

   “全球南方”大国的“中间性”优势

   G20至少由三大集团构成:首先是七国集团(G7)国家,包括欧盟。欧盟在G7中“不要名分”。G7不因欧盟的成员地位而改名。G7成立于20世纪70年代中期,完全由西方经济体构成,却经常讨论发展中国家或者“全球南方”问题。G7开会时总是邀请一些发展中国家以嘉宾方式参加。其次是金砖合作机制(BRICS)。2008年全球金融危机之后,不仅催生了G20峰会,而且诞生了金砖合作。金砖合作机制是一个理想而新型的全球架构,因为该机制包括亚欧、非洲、拉美的五个大国,而完全不涉及任何西方成员。此外是介于G7和BRICS之间的成员。这些成员也在不断组合中形成新的集团。2010年韩国轮值G20 时,正值李明博政府搞“中等强国外交”,韩国发起成立G20中的“中等强国集团”。不过,响应韩国这一倡议的国家只有墨西哥、印尼、土耳其和澳大利亚等G20成员。这五国形成了G20中的米克塔集团(MIKTA),而其他“中等强国”,如加拿大、阿根廷等尽管积极参加了韩国组织的关于G20中“中等强国”的讨论,但最后都没有加入该集团。截至目前,尽管在每年的G20进程中,MIKTA集团试图协调立场和政策,但其影响力远不如G7和BRICS,G20中并没有形成足以与G7和BRICS平分秋色的第三股势力。

   与此同时,印尼、印度、巴西等G20成员尚未在G20中组成一个“全球南方”集团,但由于这些“全球南方”国家相继轮值G20,G20中形成“全球南方”集团的可能性不能排除。印度和巴西是目前联合国安理会的非常任理事国,印尼、印度、巴西等发展中大国是享有“全球中间性”优势的大国。在重建世界秩序和改革全球治理体系进程中,“全球中间性”优势明显的国家,其发挥的作用不应低估。

   需要指出的是,享有突出“全球中间性”优势的国家,与传统的“中等强国”或者“中间地带”国家不同。“中等强国”是就国家实力而言的,而“中间地带”指的是冷战时期美苏两大对立的政治经济军事集团之外的力量。有时,参加美苏两大集团的一些国家及其组合,如冷战时的西欧国家和欧洲经济共同体,更接近于“中间地带”。

   目前,有学者重提“中间地带”的概念,认为如果在21世纪爆发新冷战,世界将再次出现“中间地带”。为了避免误解,本文所指“全球中间性”,有别于“中等强国”“中间地带”等传统的地缘政治、地缘战略概念。实际上,在国际体系或者世界经济中,许多国家都具有“中间性”的特点,只是上述“全球南方”大国的“中间性”相对优势更加明显。

   例如,冷战时期,印度是“不结盟运动”(Non-Aligned Movement)的一员。“不结盟运动”主要介于当时的美苏之间,吸引了越来越多的发展中国家参加。苏联解体后,作为不断崛起的全球新兴经济体,印度不再固守“不结盟”的外交政策,而是在全球地缘政治中奉行战略性的机会主义,既参加没有西方成员的上海合作组织(SCO),又参加没有中俄等非西方成员的“四方安全合作”(QUAD)。

   在全球经济中,印度、巴西、印尼等新兴经济体经济快速增长,提高了“全球南方”和发展中国家在G20中的重要性。值得注意的是,在当前的全球价值链、产业链和供应链巨大变动中,印度、巴西、印尼等“全球南方”大国也享有“全球中间性”的优势。例如,美国、欧盟与印度、印尼等相互之间没有“脱钩”。印度、印尼既是美国发起的以重构全球价值链、产业链和供应链为目标的“印太经济框架”(IPEF)的关键成员,同时与中国相关的价值链、产业链和供应链保持较为紧密联系与对接。此外,印度与中国还同为金砖合作机制、亚投行和上海合作组织的成员。

   作为新兴大国的印度、巴西等国在21世纪的外交理论和实践中并不认同“中等强国”地位,而是追求其全球大国地位。如印度、巴西、南非都追求在改革后的联合国安理会中担任新的常任理事国的目标。除了参加金砖合作外,印度、巴西和南非相互之间还拥有一个正式的全球合作框架,即印度—巴西—南非对话论坛(IBSA)。在G20中,印度、巴西、南非等没有兴趣参加韩国等发起的“中等强国集团”,而是以“全球南方”大国的身份行动。

   本文探讨的中心问题是,具有或者享有突出的“全球中间性”优势的“全球南方”国家,是否更能在G20中推进大国协调?是否将发展中国家的关切设定为G20的优先议程?

   “全球南方”国家轮值或是重塑G20的开始

   在2022年的二十国集团智库会议(T20)上,不少学者提出了“G20的全球南方时代到来了”这一观点,认为自印尼担任G20轮值主席国开始,G20将在接下来几年历史性地开启“全球南方化”(Global Southernisation)进程。

   作为2022年G20轮值主席国,印尼为G20提出了雄心勃勃的主题:“一起复苏,强劲复苏”(Recover Together,Recover Stronger)。这一具有全球号召力、感召力的主题,得到了所有G20成员和其他全球利益攸关方的一致赞同。印尼进而把上述主题细化为三大议题:“构建全球健康架构”“向可持续能源过渡”和“数字转型”。这三大相互联系的议题背后围绕着一个核心,即全球转型。推动全球转型是国际社会自冷战结束以来一直在努力的大方向。然而,全球转型步履维艰。当前,为了应对复合叠加的全球危机,全球转型更加必要和迫切。印尼等G20轮值主席国在推动全球转型上的实际效果值得注意和评估。从2021年11月接任G20轮值主席国一年来,印尼召集了包括G20财长和央行行长等一系列部长级会议,以及其他G20系列会议,完成了规定的G20会议日程。有的G20部长级会议不能发表《联合公报》,印尼就以《主席总结》作为会议成果。2022年11月15—16日,第17届G20领导人峰会将在印尼巴厘岛举行。这场峰会标志印尼轮值G20进程的结束。印度将在巴厘岛峰会上正式接替印尼担任2023年G20轮值主席国。

   如同2022年的轮值主席国印尼,印度也是与G20其他成员协调确定2023年的G20主题。“实现恢复性、包容性、可持续的增长”将是印度轮值G20的中心任务。引人关注的是,虽然当前全球经济困难和地缘政治紧张为印度轮值G20增加了前所未有的困难和挑战,但印度计划利用其享有的“全球中间性”优势,在大国协调上发挥独特作用,有效地弥合全球分裂、促进全球可持续发展。

   2022年9月,印度外交部宣布,印度政府将邀请一些国家以嘉宾国身份参加G20进程。这些嘉宾国将参加各种G20部长级会议、论坛和G20领导人峰会等大大小小百余场会议。受邀的国家包括孟加拉国、埃及、毛里求斯、荷兰、尼日利亚、阿曼、新加坡、西班牙和阿联酋等,它们多数是印度的南亚邻国及亚非发展中国家,其应邀参会将进一步提升G20的国际代表性。在国际组织方面,印度将继续邀请联合国和主要国际组织,尤其是世界银行、亚洲开发银行等国际经济组织参与G20进程。印度按照惯例将邀请亚洲和非洲等的主要区域组织,如非洲联盟和东南亚国家联盟与会。印尼在2023年G20进程中将具有双重代表性,既代表印尼自己(印尼将是G20“三驾马车”之一),又代表东盟。目前,非洲联盟以及其主导的非盟发展署—非洲发展新伙伴关系(AUDA-NEPAD)的轮值主席国已经确定将参加2023年G20进程。东盟和非盟是环印度洋地区最大的两个区域组织。在某种意义上讲,印度主导的2023年G20进程也是环印度洋论坛。环印度洋地区国家多数是发展中国家,有理由预期,发展议题在2023年G20进程中将更加突出。印度之后,巴西将担任2024年G20轮值主席国。2022年10月30日,左翼的巴西前总统卢拉在大选中最终胜出。可以预期,卢拉新政府将高度重视G20,为G20转型注入新的活力。

   结语

   站在全球转型的十字路口,来自“全球南方”的主要新兴市场和发展中大国面对机遇与挑战,肩负维持和加强G20的重要责任。中国是世界最大的发展中国家和最大的新兴市场,“全球南方”国家连续主办G20峰会是中国加强同G20中其他发展中大国协调与合作的难得机会。中国长期支持全球“南北对话”和持续践行“南南合作”,在新的历史条件下,与包括G20成员在内的发展中大国探讨共建人类命运共同体的方向和路径,具有十分重要的世界意义。

   在2013年提出和推动以南南合作为重心的“一带一路”倡议后,中国又于近年相继发起“全球发展倡议”和“全球安全倡议”等。G20是落实这些重大倡议的重要平台。中国应继续与G20轮值主席国,尤其是“全球南方”轮值主席国强化协调,使推动构建人类命运共同体等一系列理念在G20框架下得以可持续落实,进而为实现联合国2030年可持续发展目标及世界和平与发展赋能。

  

  


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文章来源:《当代世界》2022年第11期
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