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莫纪宏:特别行政区制度法律特征的宪法学再释义

更新时间:2022-09-20 16:29:08
作者: 莫纪宏  

  

   摘要:特别行政区制度是现行《宪法》第31条和第62条第(十四)项确立的旨在实现国家和平统一和解决历史遗留问题的地方治理制度,属于中国单一制国家结构形式下特有的一种与一般地方制度、民族区域自治制度相并列的地方国家制度。从现行宪法的相关规定来看,特别行政区制度的内涵和外延要远远超出现行《宪法》第31条所规定的“特别行政区内实行的制度”,不能把“特别行政区制度”在法理上简单地等同于“特别行政区内实行的制度”。从合宪性审查的角度来看,“一国两制”作为一种政治构想是通过“一国一制”的制度保障来实现的。这里的“一国一制”中的“一制”是指一个宪法制度。在法治轨道上来实现“一国两制”政治构想必须要在“一个宪法制度”的框架内对“两种制度”进行制度性安排。制定《中华人民共和国特别行政区法》有助于更好地实现“一国两制”政治构想。

   关键词:宪法 基本法 特别行政区制度  “一国两制” 合宪性

  

   自1982年宪法即现行《宪法》第31条明确规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”以来,基于全国人大制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,已经建立起符合现行《宪法》第31条所要求的特别行政区制度。但由于种种原因,特别是我国宪法学理论研究方法、视野、范畴和体系的相对滞后,在过去的四十年中,宪法学界并没有对现行《宪法》第31条所规定的“特别行政区”作出全面、系统和科学的宪法学释义,全国人大常委会作为享有宪法解释职权的国家立法机关也没有正式出台关于现行《宪法》第31条所规定的“特别行政区”的法律内涵、制度特征及其运行机制、法律效力等重要问题的宪法解释,导致了实践中在建构“特别行政区”制度时,基本上只是围绕着两个基本法的相关规定来讨论特别行政区制度的法律特征,甚至出现了在香港特别行政区成立后,香港终审法院曾经在具有终审法律效力的判决中把基本法视为在特别行政区具有最高法律效力的“小宪法”等似是而非的法理观点,乃至2014年之后,特别行政区制度实践被少数别有用心的人歪曲解释之后成为引发香港特别行政区社会动乱的法理导火线。由此,中国宪法学界必须要痛定思痛,从法理上科学地解释现行《宪法》第31条所规定的“特别行政区制度”的法律特征,从而为维护香港和澳门两个特别行政区的长期繁荣和稳定提供可靠的法理依据和坚实的宪法基础。

   一、特别行政区制度是一个完整的宪法制度

   现行《宪法》第31条关于“特别行政区”的规范要求,其立法目的是旨在实现邓小平同志提出的“一国两制”政治设想。因此,现行宪法没有直接规定“一国两制”的法律地位和特征及其内容,而是把“一国两制”视为一种和平统一祖国、用和平方式解决历史问题的政治目标及其政治制度运行所期待的价值结果。“一国两制”不是宪法制度,而是宪法制度设计所要追求的价值目标。但是,在这一点上,不论是宪法学界,还是实务界,并没有区分宪法制度规范本身的规范特性以及由宪法制度规范所产生的规范功能和社会功能。在一些重要的政策文件中,甚至仍然把“一国两制”这一政治目标视为一项重要的政治制度,这就在宪法的制度逻辑上混淆了手段和目的之间的价值关联,过度关注“一国两制”的制度特性,在实践中必然就会把许多本来属于价值目标意义上的政治理想视为在实践中应当具体实现的政治规范,结果就导致了“一国两制”制度实践中的法理悖论。一方面,“一国两制”的价值目标旨在构建一个与国家主体制度不一样的特别行政区制度,“两制”成为“一国两制”所要突出强调的“制度特性”;另一方面,“一国两制”中的“一国”在法律地位和法律性质都不是很明确的前提下,很难为“一国两制”的制度设计提供可靠的法理依据和宪法制度规范上的依据,故导致了“一国两制”制度实践中出现了法理与制度实践的冲突。这里的关键问题是对“一国两制”性质认识的法理错位以及缺少在法治话语体系下来阐释“一国两制”在具体法律制度上的内涵和特征的学术自觉。

   事实上,现行宪法没有明文规定“一国两制”是宪法的基本制度。有关现行宪法的一些重要说明或领导人讲话只是在法理上把“一国两制”视为一种宪法所要追求的制度目标或理想,而不是直接设计“一国两制”宪法制度。为了实现“一国两制”这一制度目标,现行《宪法》主要是通过第31条和第62条第(十四)项关于特别行政区的规定,来为实现“一国两制”这个宪法制度目标提供制度保障。如果从法理逻辑上来分析,现行《宪法》第31条并没有完整地表述“特别行政区制度”,只是提到了作为一个完整的宪法制度的部分内容,即“特别行政区内实行的制度”。从逻辑上来看,“特别行政区内实行的制度”与科学和完整意义上的“特别行政区制度”有很大差异。

   第一,“国家在必要时得设立特别行政区”的规定意味着“特别行政区”是宪法规定可以设立的具体宪法制度,但具体怎样设立,特别行政区的法律性质和法律地位是什么,特别行政区可以设立几个,每个特别行政区的行政区域范围,特别行政区与中央之间的关系,特别行政区与其他地方行政区域、包括民族自治区域的关系,不同特别行政区相互之间的关系,特别行政区制度的设立、变更、撤销,特别行政区在对外关系上与中央的关系,宪法上规定的根本政治制度在特别行政区的适用范围,特别行政区在国防和军事上的管理制度,以及特别行政区内实行的区别于其他地方行政区域的具体政治、经济、文化制度的内涵、范围、法律效力等等,这些潜在的特别行政区制度内涵都是国家“在必要时”设立特别行政区应当在法理上加以深入和系统地研究的事项,在制度上要给出相对可行完整的制度设计方案。否则,宪法所规定的“国家在必要时得设立特别行政区”的要求就很难落实到具体的宪法制度上。事实上,现行《宪法》第31条在规定“国家在必要时得设立特别行政区”时并没有做好如何设计“特别行政区制度”的法理准备和提供制度设计的可行性方案,只是明确了“特别行政区制度”中的一种具体制度应当根据什么样的法律程序来设计,即“在特别行政区内实行的制度”按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。从上述规定不难看出,至少在法理逻辑上,“特别行政区制度”与“在特别行政区内实行的制度”是两个完全不同的概念,“在特别行政区内实行的制度”只是“特别行政区制度”的一个方面,并且是港澳回归祖国之前亟需先行设计的制度。根据《宪法》第31条的规定,作为“特别行政区制度”的一种特殊具体制度,“在特别行政区内实行的制度”必须“按照具体情况”由全国人民代表大会以“法律”规定。这就意味着“在特别行政区内实行的制度”除了由全国人大来设计之外,包括全国人大常委会在内的其他国家机关无权自行设计,全国人大确定“在特别行政区内实行的制度”也只能以“法律”的形式加以规定,不能以决定、决议或者是法律解释、规范性文件的形式来规定。此外,全国人大用“法律”形式设计在特别行政区内实行的制度时,对于不同特别行政区内实行的制度也要“按照具体情况”分别对待,不能千篇一律。这就是说,在不同特别行政区内实行的制度,既有作为特别行政区的制度共性,也有各自的具体制度特征,不可简单模仿和抄袭。

   第二,作为宪法上所规定的“特别行政区制度”的一种重要制度内涵,“在特别行政区内实行的制度”由全国人大以“法律”规定仍然需要从宪法程序或者立法程序上加以具体化。一方面,《宪法》第31条的规定可以解释为某一个特别行政区内实行的制度可以由一部单行法律来规定,也可以由几部单行法律加以规定,只要是“法律”这种立法形式,都可以合理地解释成为第31条所允许的制度设计程序;另一方面,从法理上看,不管国家设立几个特别行政区,所有的特别行政区内实行的制度都可以规定在同一部“法律”中,也可以规定在不同的“法律”中,可以是一部法律对应一个特别行政区,也可以是一部法律对应几个特别行政区。事实上,1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,上述两个基本法序言中规定,根据《中华人民共和国宪法》,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法,规定香港特别行政区、澳门特别行政区内实行的制度,以保障国家对香港和澳门的基本方针政策的实施。此外,根据两个基本法各自第11条的规定,香港和澳门特别行政区的制度和政策,包括社会、经济制度,有关保障居民的基本权利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有关政策,均以两个基本法的规定为依据。从上述两个基本法序言和第11条规定可以合理地推论:在香港特别行政区内实行的制度已经由全国人大规定在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》中,同理,在澳门特别行政区内实行的制度已经由全国人大规定在《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中。上述两个基本法显示的是“一区一法”的原则。为了解决在特别行政区内实行的制度与国家整个法律制度的协调和统一性问题,两个基本法又在各自的第18条中规定,全国性法律除列于两个基本法附件三者外,不在香港和澳门特别行政区实施。只有因香港和澳门特别行政区内发生香港和澳门特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱或发生战争状态而由全国人大常委会决定香港和澳门特别行政区进入紧急状态,中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港和澳门特别行政区实施。

   从两个基本法第18条的规定可以简单地进行法理判断,即两个基本法在规定特别行政区内实行的制度方面具有权威性,可以作为特别行政区内实行的制度的基本法律依据,其他法律依据如果与基本法不一致,应当以基本法的相关规定为准。另外,除了两个基本法之外,可以约束特别行政区内实行的制度的其他全国性法律,必须按照基本法附件三规定的程序在港澳特别行政区适用,只有在全国人大常委会宣布在特别行政区进入紧急状态时,中央人民政府才可发布命令将有关全国性法律在港澳特别行政区实施。

第三,尽管两个基本法对“在特别行政区内实行的制度”作了全面和系统的规定,并且还对全国性法律在特别行政区适用的情形作了特殊规定,但从法理上看,由于现行《宪法》第31条所规定的“在特别行政区内实行的制度”在制度逻辑上只是宪法所规定的“特别行政区制度”的一部分,加上两个基本法作为中国特色社会主义法律体系中法律效力等级处于第二等级的法律形式,基本法条文不能限定作为根本法的宪法适用范围,故两个基本法附件三中所列举的在特别行政区内适用的全国性法律在法理上应当不包括作为根本法的宪法,从立宪者的观察视角来看,现行宪法中的“特别行政区制度”高于“在特别行政区内实行的制度”。例如,我国现行宪法所确立的根本政治制度——人民代表大会制度同样也适用于港澳特别行政区。港澳特别行政区作为两个地方行政区域,依据现行宪法、选举法、全国人大组织法、代表法等法律规定,可以依法选举产生港澳特别行政区的全国人大代表,并且出席全国人民代表大会的港澳特别行政区全国人大代表也会组成代表各自特别行政区的全国人大代表团,依据宪法和相关法律的规定,在全国人大开会和闭会期间依法履行全国人大代表团和全国人大代表的职权和职责。为此,全国人大还审议通过了专门的决定来具体规定人民代表大会制度对于两个特别行政区如何适用。例如,第八届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法》。香港特别行政区选举第九届全国人大代表的法律依据,是中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法、全国人大通过的香港特别行政区选举第九届全国人大代表的办法。由此可见,现行宪法关于人民代表大会制度在港澳特别行政区适用的规定是不受基本法限制的,恰恰是基本法肯定了现行宪法所确立的人民代表大会制度,(点击此处阅读下一页)


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