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莫纪宏:特别行政区制度法律特征的宪法学再释义

更新时间:2022-09-20 16:29:08
作者: 莫纪宏  
例如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第21条第2款规定,由香港特别行政区居民中的中国公民在香港选出香港特别行政区的全国人民代表大会代表,参加最高国家权力机关的工作。由此可见,宪法所规定的“特别行政区制度”并不能简单区分为“在特别行政区内实行的制度”和“在特别行政区外实行的制度”。依据宪法、基本法和全国人大关于港澳特别行政区选举全国人大代表的办法,人民代表大会制度既有在特别行政区内实行的内容,也有在特别行政区外实行的内容。在特别行政区内实行的内容主要是由两个特别行政区依据宪法、基本法和全国人大关于港澳特别行政区选举全国人大代表的办法,在特别行政区内依法选举产生代表特别行政区的全国人大代表以及组成港澳特别行政区全国人大代表团,出席参加全国人大会议,并且依法履职。

   因此,从宪法解释学的角度来看,现行宪法所规定的“特别行政区制度”在两个基本法中只是得到了部分落实,香港基本法和澳门基本法只是全国人大设计“特别行政区制度”的“特别法”,从法理上来看,全国人大可以依据宪法制定一部一般意义上规定特别行政区制度的《中华人民共和国特别行政区法》,通过作为一般法的《中华人民共和国特别行政区法》来全面和系统地设计现行宪法所规定的“特别行政区制度”,而不只限于目前由两个基本法所规定的在港澳特别行政区内实行的制度。

   二、“一国两制”的制度前提是“一国一制”

   在中国宪法学界,特别行政区制度在相当长的时期内是与“一国两制”混同在一起加以讨论的,特别是在没有明确区分“特别行政区制度”作为法学名词和法律术语的法律特征与“一国两制”作为政治和政策话语的价值要求之前提下,过多地在“一国两制”的语境下来构建现行宪法所规定的“特别行政区制度”,导致了“一国两制”中“两制”的差异在法理上被过分夸大,而“两制”之间的联系和共同的制度前提没有被认真和严谨地加以讨论,显示出在“特别行政区制度”问题方面的法理研究成果相对比较粗糙。事实上,在“一国两制”下的“两制”不仅仅只有社会主义制度与资本主义制度之间的简单对立,而且还有作为“特别行政区制度”的宪法基础的国家根本制度与非根本制度之间的共存和包容。“两制”首先来源于“一制”,即一个主权国家所赖以存在的“宪法制度”。社会主义制度和资本主义制度这两种价值形态存在严重冲突的政治制度在“一国”中不可能自发地以非法治方式有机组合在一起,更不能靠政治权威强制性拧合在一起。从法治的意义上来看,其是通过一个国家“统一的宪法制度”来加以设计和进行制度性安排的,只有在主权国家的“一个宪法制度”下,在特别行政区内才有可能存在“两制”并存的局面,“两制”的法律地位、适用范围和拘束力必须依靠宪法的确认,这体现了中国宪法制度的独创性和灵活性,是中国特色社会主义民主政治的重要特色,更是依法治国、建设社会主义法治国家这一治国方略的重要体现。因此,“一国两制”政治构想在实践中的具体制度形态必须要运用法治话语表达出来,而这就要求承认主权国家的一个宪法制度的至上性和权威性。

   (一)“特别行政区制度”本质上是社会主义宪法制度的一部分

   我国现行《宪法》第31条和第62条第(十四)项从和平统一祖国以及从以和平方式解决历史遗留问题的角度出发,确立了“特别行政区”这样一个特殊的地方行政区域概念,主要是针对台湾、香港和澳门与祖国大陆实行和平统一或回归祖国后的国家治理实际状况,具有鲜明的中国特色。毫无疑问,在传统宪法学的法理框架下,“特别行政区制度”只是主权国家的国家结构形式制度的一部分,属于“地方制度”的重要组成部分,与一般地方制度和民族区域自治制度共同构成主权国家统一的地方制度与中央制度相对应。“地方制度”的法律性质从属于国家制度,因此,作为地方制度组成部分的“特别行政区制度”必然也要符合国家制度的一般法律特征的要求。

   第一,我国现行《宪法》第1条第2款规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”上述条款表明,“社会主义制度”是国家的“根本制度”,故应当在法律效力上适用于中华人民共和国主权所及的所有区域,而不是部分区域。不仅中央制度要体现社会主义制度的宪法特征,地方制度也要毫无例外地体现社会主义制度的基本宪法要求。由此,即便是特殊的地方制度,如宪法上所确认的民族区域自治制度和特别行政区制度,其基本的法律性质必须是“社会主义制度”,这一点,在宪法学的法理框架内是没有第二种解释可能性的。作为国家的根本制度,社会主义制度首先体现在主权国家的宪法制度的基本法律属性上。我国1954年宪法作为新中国第一部宪法就具备了社会主义类型宪法的制度特征,现行宪法更是当今世界上一部典型意义上的社会主义宪法。在中华人民共和国主权管辖范围内的所有区域,社会主义制度都具有法律上的拘束力,即便是特别行政区制度,也必须接受作为具有社会主义性质的《中华人民共和国宪法》的制度约束,这是特别行政区制度的首要法律特性。其次,即便是作为特别行政区制度的重要法律依据的港澳基本法,其都是全国人大依据宪法规定的程序制定的基本法律,其法律属性是社会主义性质的法律,即便其中对作为非根本制度的其他制度规定可以在特别行政区的部分范围、局部领域或某些方面可以适用,但是特别行政区制度的宪法和法律基础是社会主义性质的,所以说,特别行政区是社会主义制度主导下的特别行政区,而不是非社会主义性质的特别行政区。在法理上明确这一点非常重要,这是以往宪法学理论研究忽视了的问题,也是很容易被少数不重视或故意歪曲中国宪法理论的人带乱节奏的问题。

   第二,根据现行《宪法》所建立的我国根本政治制度是一项国家制度,既适用于中央制度,也适用于地方制度。特别行政区作为中华人民共和国的地方行政区域,与其他地方行政区域一样,也需要通过人民代表大会制度来行使特别行政区在整个国家制度中依法享有的权利。尽管在特别行政区内实行的某些方面或者是主要方面的政治制度可能不同于其他地方行政区域或者是其他特别行政区,但是,在处理中央和地方关系上,特别行政区必须要依托宪法所确立的人民代表大会制度来行使自身的合法权益。人民代表大会制度是特别行政区制度的政治和法律基础,是中央与特别行政区之间纵向权力分配的制度依据,这个问题在以往被宪法学界严重忽视,导致“两制”之间的严重对立和对抗。其实,“一国两制”中的“两制”在宪法上只有“社会主义制度”具有明确的宪法地位,与“社会主义制度”相对应的“非根本制度”,不管是何种性质的,都不能在特别行政区内与作为“根本制度”的社会主义制度相提并论。在特别行政区内实行的原有的资本主义制度只能是“非根本制度”,并且只能在基本法规定的特定区域、特别范围、特别场合内有效。虽然很难从制度层面划分特别行政区内实行的不同性质的制度之间的制度构成百分比,但特别行政区原有的资本主义制度即便在特别行政区内生效,也只是特别行政区制度的一部分,是宪法和基本法认可的允许存在的资本主义制度,与原有的资本主义制度相比,只是在政治形态上具有相似性,但在法律性质上和法律功能上是完全不同的。原有的资本主义制度在中国宪法下不具有合宪性,而基于基本法规定可以保留的、在政治形态上与原有资本主义制度具有相似性的,在特别行政区可以实行的资本主义制度本身具有合宪性,并且从属于国家的根本制度社会主义制度。这充分体现了我国现行《宪法》的灵活性和作为根本政治制度的人民代表大会制度的包容性。

   第三,我国现行《宪法》所规定的“特别行政区”是一个地方行政区域的概念,具有一定的地理区域范围。现行《宪法》第31条规定在特别行政区内实行的制度是一个整体性概念,从法理上应当解释为法律上认可的特别行政区的地理区域范围,也是规定特别行政区内实行的制度的基本法生效的空间效力所在。但是,由于特别行政区的地理区域范围内还有中央政府的驻军,还有中央人民政府的派驻机构,至少在上述地理区域内日常管理制度并不适用特别行政区所保留的原有的资本主义制度,而是完全适用社会主义制度。因此,特别行政区内实行的制度不能在法理上简单地定性为资本主义制度或者是非社会主义制度性质的非根本国家制度,而是一个基于宪法、基本法和特别行政区自身法律等等构建起来的特别行政区制度体系,其中“社会主义制度”是特别行政区制度的基础性制度,而在特定范围内生效的原有的资本主义制度或非社会主义制度性质的非根本国家制度则是特别行政区制度中最具特色的部分。故在香港和澳门回归之后,在香港特别行政区和澳门特别行政区实行的资本主义制度已经不是回归前意义上的资本主义制度,而是在主体性质为社会主义制度的宪法制度、基本法制度和人民代表大会制度框架下的非社会主义性质的非根本国家制度,是一种具有合宪性和合法性的混合型地方治理制度。这一点是不以人的主观意志为转移的,特别行政区制度不同于其他地方制度,是在统一完整的主权国家宪法下的复合型或综合型治理制度,具有鲜明的中国特色。其中,“一个宪法制度”是“特别行政区制度”的法律基础,是“一国两制”的法律制度载体,是将社会主义与资本主义两种政治价值理想有机地组合在一起的规范化、程序化的制度表达。“一国两制”是“特别行政区制度”区别于其他地方治理制度的制度特色,更是有别于世界上存在的联邦制国家的地方治理制度。在这个问题上,传统宪法学的法理并没有深刻地揭示“特别行政区制度”的制度特性,对“特别行政区”法律地位的认识完全受制于“一国两制”中具有高度政治和价值色彩的“两制”,用“一国两制”所蕴涵的政治价值简单地代替了由宪法所确立的“特别行政区制度”这一地方制度的法治话语体系,由此导致了前些年特别行政区制度建设中出现了不应有的失序和混乱。

   (二)基本法在构建特别行政区制度方面需要其他法律的合宪性支持和帮助

   在港澳基本法生效后相当长的一段时间内,内地和港澳特别行政区法学界和法律界的一些人士对两个基本法在构建特别行政区制度方面的作用做了简单化的处理,直至2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》之后,港澳基本法在构建特别行政区制度方面真实的法律作用才得到了学理上有效的讨论。

   事实上,两个基本法,特别是首先出台的香港基本法并没有在制度上直接完成依据《宪法》第31条建立特别行政区内实行的制度的立法任务,而且借助了与《中华人民共和国香港特别行政区基本法》密切相关的全国人大制定的两个重要决定的法理支持,才具有了自身的合宪性和正当性。从法理上来看,没有法律上合法存在的“特别行政区”,也就没有合法有效的“特别行政区制度”或“特别行政区内实行的制度”的制度存在。1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》借助于同日通过的全国人大的两项重要决定,才与现行《宪法》第31条形成了具有法律效力的制度联系,其中一项决定是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》合宪性的前置条件,另一项决定是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》合宪性的保障条件,两者缺一不可。

在1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议当日通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法》之前,根据现行《宪法》第31条“在必要时得设立特别行政区”的规定,第七届全国人民代表大会第三次会议首先通过了《关于设立香港特别行政区的决定》,该《决定》规定,第七届全国人民代表大会第三次会议根据《中华人民共和国宪法》第31条和第62条第(十四)项的规定,决定:(一)自1997年7月1日起设立香港特别行政区。(二)香港特别行政区的区域包括香港岛、九龙半岛,以及所辖的岛屿和附近海域。香港特别行政区的行政区域图由国务院另行公布。由此可见,香港特别行政区的设立是由全国人大根据现行《宪法》第31条和第62条第(十四)项的规定,通过作出《关于设立香港特别行政区的决定》进行的,(点击此处阅读下一页)


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