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李环:香港回归25周年:对“一国两制”的再思考

更新时间:2022-09-13 21:25:18
作者: 李环  

  

   【摘要】“一国两制”蕴含的对国家治理模式的思考超越了意识形态,是基于事实与客观条件来解决一国或一个地区面临的重大的和平与发展问题。香港回归25年来,“一国两制”实践取得的成功有目共睹。然而,作为社会治理实践,过程难免有起伏波折。站在基本法规定的“五十年不变”的中间节点,回顾“一国两制”构想的初心,检视香港二十五年来实践的得失,把握回归后香港社会主要矛盾的演变,不仅对香港今后的发展大有裨益,而且对“一国两制”理论的发展、相关制度体系的完善、台湾统一后的治理方式等都具有重要意义。

   一、“一国两制”的初心与目标

   “一国两制”的构想最初立足于和平解决台湾问题,但首先用于和平解决香港问题。在适用于香港的过程中,中央期望“一国两制”达致“三赢”局面,即中央满意,香港接受,英国(国际社会)认可。1997年香港顺利回归,二十五年来整体发展有序、保持了繁荣稳定。虽然在实践中英、美等西方国家对“一国两制”的认识与中国政府存在不同,但均认可“一国两制”是最适合香港的制度框架。①

   (一)“一国两制”的初心

   上世纪80年代,“一国两制”构思时的初心与目标,体现在香港和澳门两部基本法的序言中,“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,“为了维护国家的统一和领土完整,有利于澳门的社会稳定和经济发展”。中国共产党第十八次全国代表大会的报告将之概括为,“中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策,根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益,保持香港、澳门长期繁荣稳定”。具体体现在三个层面:

   一是实现国家的统一。面对历史遗留的香港、澳门和台湾问题,中央政府需逐一解决,解决的手段可以是和平的,也可以是非和平的。当然,避免战争和冲突,以和平手段实现国家统一永远是最优的选择。“中国政府……各种可能都估计到了。我们还考虑了我们不愿意考虑的一个问题,就是如果在十五年的过渡时期内香港发生严重的波动,怎么办?那时,中国政府将被迫不得不对收回的时间和方式另作考虑。”②对于台湾问题的解决,中央政府同样坚持用和平的方式,但“不能排除使用武力,我们要记住这一点,我们的下一代要记住这一点。这是一种战略考虑”。③中国共产党迄今在台湾问题上仍然坚持愿以最大诚意、尽最大努力争取和平统一前景,以和平方式实现统一,最符合包括台湾同胞在内的中华民族整体利益。“我们不承诺放弃使用武力,保留采取一切必要措施的选项,针对的是外部势力干涉和极少数‘台独’分裂分子及其分裂活动”。④

   二是确保港澳台的长期繁荣稳定。香港最先适用“一国两制”方针,无论是中英谈判时期,还是十三年的过渡期,以及回归后的25年,中央政府一直致力于保持香港的繁荣稳定。1984年7月31日,邓小平在会见英国外交大臣杰弗里·豪时专门谈到了香港过渡时期的情况,列举出不希望出现的五种情况,⑤就是着眼于香港的长期发展稳定。1984年10月3日,邓小平在会见港澳同胞国庆观礼团时谈到保持香港的繁荣稳定,他主要从变和不变及干预不干预的角度讲到“如果有什么要变,一定是变得更好,更有利于香港的繁荣和发展,而不会损害香港人的利益”“不能笼统地担心干预,有些干预是必要的。要看这些干预是有利于香港人的利益,有利于香港的繁荣和稳定,还是损害香港人的利益,损害香港的繁荣和稳定”。⑥1989年12月,江泽民谈到,“一九九七年七月一日交接之前,香港必须有一个平稳的过渡期。我希望双方能从香港的根本利益出发,就民意问题取得共识。在经济方面,我希望英方不要搞过大的基础设施工程,开出过大的支票。基础设施过大过多,难以完成,将给香港带来问题。”⑦

   三是以“一国两制”解决港澳问题,尤其是香港问题,有利于内地的发展。一个萧条的香港,不是我们所希望的香港,因为“保持香港的繁荣稳定是符合中国的切身利益的”⑧。中国刚刚开始改革开放,经济的发展需要一个和平稳定的内外环境。对香港的政策,承诺五十年不变,其中一个原因就是“考虑到香港的繁荣和稳定同中国的发展战略有着密切的联系”⑨,而为了实现发展战略目标,要更加开放,还要在内地再造几个“香港”。

   四是“一国两制”框架得到国际社会的认可。中英两国1982年10月开始围绕香港问题进行谈判,1984年12月,正式签署《中华人民共和国和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》,确认中华人民共和国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权。1984年10月,邓小平回顾这场谈判时说:“香港问题为什么能够谈成呢?幷不是我们参加谈判的人有特殊的本领,主要是我们这个国家这几年发展起来了,是个兴旺发达的国家,有力量的国家,而且是个值得信任的国家……当然,香港问题能够解决好,还是由于‘一国两制’的根本方针或者说战略搞对了,也是中英双方共同努力的结果。”英国接受在香港实行“一国两制”,且认为这是最适合香港的制度框架,“毫无疑问,坚持‘一国两制’是确保香港在中国和亚洲继续发挥重要作用,以及保持国际金融、贸易中心的最好方式。”⑩1992年,因应香港回归,美国通过《1992年美国-香港政策法》,同样接受回归后的香港实行“一国两制”,幷确保继续给予香港不同于内地的特殊待遇。【11】

   (二)“一国两制”实践取得成功

   香港回归25年,在这四分之一世纪的历程中,“一国两制”实践虽然遇到波折,但依然沿着当年的目标前进。

   1.在促进国家统一上

   1997年、1999年,香港和澳门,重新纳入国家治理体系,中央政府依据宪法和基本法,对香港、澳门进行管治,确保港澳沿着“一国两制”的正确轨道行进。虽然港澳和台湾内部的具体情况差别很大,但从中央政府的角度,都希望这些地区保持长期繁荣稳定。对台湾问题,中央政府仍坚持“和平统一,一国两制”的大政方针,推动两岸双方达成体现一个中国原则的“九二共识”,实现全面直接双向“三通”,开启两岸政党交流。与此同时,制定反分裂国家法,遏制“台独”势力。近年来,面对两岸关系和国际形势的变化,国家主席习近平围绕对台工作提出一系列重要理念、重大政策主张,形成新时代党解决台湾问题的总体方略,继续在促进国家统一方面发挥指导作用。

   2.在确保港澳台的繁荣稳定上

   中央一直是香港、澳门的坚实后盾。回归后,从1997年的亚洲金融危机到2008年的金融危机再到2020年的新冠肺炎疫情,中央都给予“特区有求、中央必应”的支持。2022年初香港暴发第五波疫情时,面对特区政府提出的提升香港核酸检测能力、支援快速抗原检测包等医疗物资、援建社区隔离和治疗设施、保障鲜活食品等生活必需品供应、选派防疫专家赴港指导等请求事项,中央政府一一解决,为香港战胜疫情提供了坚强后盾。为了香港、澳门更好地融入国家发展大局,国家“十一五”规划首次提到两个特区,自“十二五”规划开始,港澳单独成章。从“一带一路”到粤港澳大湾区规划纲要,从“横琴方案”到“前海方案”再到“南沙方案”,国家不断为港澳的发展提供更广阔天地。虽然台湾尚未实质统一,但大陆秉持“两岸一家亲”理念,推动两岸关系和平发展,近年来接续出台的“31条”“26条”“11条”等一系列惠及台胞台商的政策举措,加强两岸经济文化交流合作。

   3.在促进内地与港澳共同发展上

   自1978年底中国开始改革开放进程以来,香港和澳门的因素就融入其中。2018年11月,国家主席习近平会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时指出,在国家改革开放进程中,港澳所处的地位是独特的,港澳同胞所作出的贡献是重大的,所发挥的作用是不可替代的,总结了改革开放以来港澳同胞和社会各界人士发挥的主要作用,包括投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用和城市管理的借鉴作用。截至2020年底,港商对内地累计实际投资额13013亿美元,占内地累计引进外资总额的53.3%。根据中国商务部统计,香港是内地企业“走出去”的重点地区,截至2020年底,内地累计对香港实际投资14385亿美元,占内地累计对外投资总额的55.7%。截止至2019年12月31日,在港上市内地企业1241家,占香港全部上市公司2449家的50.7%。【12】中央政府希望香港、澳门融入国家发展大局,与内地共同发展,藉粤港澳大湾区建设巩固既有优势,发展新优势,但不会允许出现港澳影响内地发展的情况。因为在中央政府看来,内地的中国特色社会主义建设是最根本、最核心的,港澳的资本主义只是内地社会主义建设的“有益补充”。

   4.在国际社会认可上

   香港、澳门持续稳定地发展,吸引众多国际投资者。美、英等国也从香港或通过香港从内地的发展中获益,形成多赢局面。香港、澳门回归二十多年来,国际社会对“一国两制”实践持正面态度。英国的香港半年报告多年来一直认为香港的“一国两制”实践大体运行良好。【13】美国自1993年发布香港政策法报告以来,对“一国两制”实践的评价一直较为正面,但也会在一些年份就一些具体的事件,提醒中央政府履行承诺,维护香港“一国两制”,如2004年公布香港政策法报告时,遇到香港23条立法风波,美国务院代理发言人发表声明称,“国际社会对在香港成功实施‘一国两制’的信心,是基于中央政府作出的让香港特区政府有权保护已有的权利和自由的承诺”,“我们认为,香港的成功、繁荣和稳定一直幷将继续取决于北京在近20年前为香港融入中国而创立‘一国两制’框架时提出的自治前景”。【14】不过,随着香港形势的变化,尤其是大国博弈的加剧,英、美等西方国家对“一国两制”实践的评价趋于负面。

   二、香港的“一国两制”实践

   香港回归25年来,内外形势发生较大变化。2019年香港发生“修例风波”,2020年中央出台香港国安法,标志着中央治港方式出现调整。2021年中央完善香港选举制度,在完成选举委员会、立法会和行政长官三场选举后,香港“一国两制”实践进入新的阶段,主要社会矛盾也从“管治权之争”发展到“市民对美好生活的向往与管治能力之间的矛盾”。

   (一)香港本地治理面临的挑战

   香港回归后,各方面不断发展进步,但也出现经济长远发展规划欠缺,公屋轮候时间长、房价高企市民置业难,贫富差距进一步拉大,青年一代上流困难等问题。这些经济民生矛盾是长久积累的结果,给特区政府的施政带来挑战。而这些具体问题的背后,是更深层次的管治理念和管治模式的困境。

   1.管治理念导致的困境。上世纪七、八十年代,新自由主义为香港经济腾飞助力良多,令香港形成崇尚自由化、市场化氛围,小政府、大市场理念深入人心。当时的港英政府基本采取有限管治的模式,尤其在经济领域,即主要由四大商会来管理香港经济层面事宜,而政府只发挥协调主要商会的作用。这种“官商共治”的模式有其好处,也确实为香港经济发展起到重要作用。但其弊端也十分明显,如重自由市场、轻宏观调控,重眼前发展,轻长远谋划等。

   回归后,香港特区政府基本延续这一管治模式,中央政府也采取“井水不犯河水,河水不犯井水”策略。“大市场、小政府”理念及“官商共治”模式难以为香港长远发展提出规划。在纳入国家发展规划后,香港又在融入国家与面向世界的问题上踯躅不前,蹉跎岁月。倾向自由放任的管治理念令特区政府施政团队在施政过程中畏手畏脚,缺乏主人翁精神,打工心态明显。管治团队虽有心,但力不足,一些与民生息息相关的项目久拖不决,令市民怨气不断积累。

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