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韩大元:《共同纲领》与新中国人民检察制度的建立

——以《共同纲领》第十七条为中心

更新时间:2022-06-26 22:49:45
作者: 韩大元 (进入专栏)  

  

   摘要:  经过90年的历史发展,人民检察制度成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,体现了中国共产党人民司法的理念,展现检察制度鲜明的中国特色。研究90年检察制度历史演变,有助于我们深刻把握检察制度发展的内在逻辑与实践逻辑。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》为创建新中国人民检察制度奠定了宪法基础,同时为1954年宪法规定检察组织体系积累了宝贵的经验。

   关键词:  共同纲领 人民司法 检察制度 宪法地位

  

   在中国共产党百年历史进程中,人民检察制度自创立至发展已走过90年。1931年11月,在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》(以下简称《宪法大纲》),同时颁布了《工农检察部的组织条例》。《宪法大纲》文本虽没有直接规定检察机关,但以《宪法大纲》为基础制定的《工农检察部的组织条例》则标志着人民检察制度的诞生。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)为创建新中国人民检察制度奠定了宪法基础。以《共同纲领》为依据制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第五章具体规定了最高人民检察署的性质、职权与组织体系,标志着新中国检察制度的初步形成。可以说,“1949年10月1日中华人民共和国成立,到1953年有计划的大规模的经济建设的第一年,为我国人民检察制度的初创时期”。[1]这一时期《共同纲领》作为临时宪法,不仅为检察制度发展提供了宪法基础,同时为1954年宪法规定检察制度体系积累了宝贵的经验。笔者认为,新中国检察制度的建立源于《共同纲领》,它奠定了人民代表大会制度下检察制度的基础,同时为1954年宪法规定检察体制提供规范与理念基础。[2]

  

   一、检察制度的红色基因

  

   1931年11月,中共中央确立了十七项宪法原则,包括:宪法任务在保证苏区工农民主专政达到全国胜利,并转变到无产阶级专政;中华苏维埃共和国最高政权为全国苏维埃大会,闭会期间临时中央执行委员会为最高政权机关,下设人民委员会等。11月7日至20日,中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开,会议宣告中华苏维埃共和国的成立,并一致通过了《宪法大纲》。《宪法大纲》以中共中央十七项宪法原则为基础,并对其进行具体化。在前言部分提到:“这些任务,在现在的苏维埃区域内已经开始实现。但中华苏维埃第一次全国代表大会认为这些任务的完成,只有在打倒帝国主义国民党在全中国的统治,在全中国建立苏维埃共和国的统治之后。而且在那时,中华苏维埃共和国的宪法大纲才更能具体化,而成为详细的中华苏维埃共和国的宪法”第三条规定:“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会,在大会闭会的期间,全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关,中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务,发布一切法令和决议案。”《宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文件,是中国共产党领导苏维埃政权建设的重要组成部分,坚持中国共产党的领导是《宪法大纲》制定过程中一以贯之的指导思想。[3]

  

   在《宪法大纲》下,中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《工农检察部的组织条例》,共五章十六条。该条例第一条规定:“自中央执行委员会,到区执行委员会,及城市苏维埃,应当有工农检察部或科的组织,为各级政府的行政机关的一部分。”第二条规定:“工农检察机关,从中央政府到区政府,均称工农检察部,但负责人只有中央政府称工农检察人民委员,省县区均称部长,城市苏维埃则称工农检察科,负责人称科长。”中央工农检察人民委员部和国家政治保卫局检察科承担部分检察职能,与此后设立的军事检察所和最高法院、各级裁判部内设的检察机构,共同组成了苏区检察机构体系。苏维埃政权的成立以及工农检察部的设立是人民检察制度的历史起点,也是人民检察制度90年的历史渊源,构成中国共产党政权建设史的组成部分,体现鲜明的红色基因。

  

   二、《共同纲领》的人民司法理念

  

   1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行。会议代表全国人民的意志,选举中央人民政府委员会,制定了三个具有历史意义的开国文献——《共同纲领》《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》,为创建新中国国家制度奠定了政治基础和法律基础。

  

   (一)《共同纲领》文本中的检察制度

  

   《共同纲领》第十七条规定:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。”第十九条第二款规定:“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”文本中出现的“人民司法制度”是新中国司法制度的新表述,体现新中国人民司法的性质与地位。作为新中国临时宪法,《共同纲领》确立了新中国人民审判制度与检察制度的基础。第十七条文本中的人民司法制度,包括新中国的审判制度与检察制度,由此产生审判机关和检察机关。当时,司法工作主要包括审判机关和检察机关的工作。作为权威性解释,曾主持起草《中华人民共和国中央人民政府组织法》的董必武在第一届全国司法会议上指出:“司法工作者一系列工作原则,在我们的根本大法上已指示得很清楚。要把它实行起来,则是一个伟大的工作,同时也是一个相当长期的艰巨的工作。”他同时指出,“要建立一系列司法机构,如各级法院、检察署等等,才便于进行工作……在我们政府组织法中间,在中央人民政府委员会直接领导下的四个机关(军事委员会、政务院、最高人民法院、最高人民检察署),其中关于司法机关就两个。”[4]检察机关在工作中,也把人民检察署解释为“新型的广义的司法机关(但和其他司法机关却有不同),是中华人民共和国国家机构中重要组成部分之一,是人民民主专政的重要武器之一。”[5]

  

   《中华人民共和国中央人民政府组织法》第五条规定,中央人民政府委员会组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判机关及检察机关。第七条中央人民政府委员会的职权中包括任免最高人民检察署的检察长、副检察长和委员。第二十八条规定,最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。第三十条规定,最高人民检察署的组织条例,由中央人民政府委员会制定之。这些规定共同构成了《共同纲领》下检察制度的基本框架与体系。

  

   《共同纲领》等三个文献统称为“三大宪章”,其中《共同纲领》为“人民的大宪章”,发挥了重要的宪制功能。《共同纲领》下的检察机关是保障国家法律得以严格遵守的法律监督机关,同时也是独立于行政机关和审判机关之外的国家机关,从而确立了检察机关在中华人民共和国国家体系中的十分重要的地位。[6]可以说,《共同纲领》以“人民司法制度”的规范表述,明确了新中国检察制度的性质与体系,建立了以人民司法为理念的检察制度。

  

   (二)《共同纲领》体现人民司法理念

  

   20世纪50年代,对人民司法制度的基本理解是,“在人民司法制度上,司法工作就是要靠人民、便利人民、为人民服务的工作。因此,人民司法者必须走群众路线”。[7]据学者考察,人民司法理念源于20世纪40年代陕甘宁边区政府时期以司法为民思想为指导的司法实践,而人民司法最早出现在宪法性文件则是《共同纲领》第十七条。对人民司法的理解,董必武认为,“司法工作初建之际,思想建设特别重要,必须把它视为司法工作建设的前提”。[8]他强调,司法工作是为人民服务的,要对人民恢复和发展生产给以适当的配合。董必武于1950年8月在第一届全国司法会议上的讲话中对人民司法概念做了系统的诠释。他指出,“关于人民司法的概念只在共同纲领第十七条上有一点。什么叫人民司法,这一问题议论得很多,但司法工作者中相当多的一部分人员仍未弄清楚。人民司法的基本精神,是要把马、恩、列、斯的观点和毛泽东思想贯彻到司法工作中去。人民司法基本的观点之一是群众观点,与群众联系,为人民服务,保障社会秩序,维护人民的正当权益”。[9]针对一些人认为司法工作没有意义,他把司法工作与国家的前途结合起来,指出,“我们说司法工作的前途与国家的前途是一致的,人民司法工作的前途是很好的,如果司法工作没有前途,那么国家也就没有前途了”。[10]

  

   1950年11月,周恩来总理签署了《中央人民政府政务院关于加强人民司法工作的指示》,全面部署全国的法制建设工作,并作出五点指示,特别强调:七八月间第一届全国司法会议,曾经讨论了目前各地有关人民司法工作的一些主要问题,对人民司法的政策观点、工作方针与工作任务,已获得了初步的统一的结论。指示中提出的人民司法的主要内容是:人民的司法工作如同人民军队和人民警察一样,是人民政权的重要工具之一;为了正确地从事人民司法工作的建设,首先必须划清新旧法律的原则界限,如基本大法《共同纲领》及中央人民政府委员会、政务院、最高人民法院及其他机关所发布的许多法律、法令、指示、决定,都是人民司法工作的重要依据;人民司法工作的当前主要任务是镇压反动,保护人民。其中特别强调,不论政府机关、公务人员和人民,如有违法之事,均应受检察机关的检举;为加强人民司法工作,必须配备一定数量的坚强干部作为骨干;今后司法经费,由国库开支,所有司法罚款、没收财产等收入,均应统一缴归国库。[11]

  

   《共同纲领》确立的人民司法作为指导司法工作的原则,规范人民司法的工作。

  

   三、《共同纲领》实施中的检察机关

  

   从1949年9月到1954年9月,在《共同纲领》的实施过程中,检察机关在稳定新生国家政权、建立新的法律秩序以及保障公民基本权利等方面发挥了重要作用。

  

   (一)建立国家检察机关体系

  

   1949年10月1日,中央人民政府任命罗荣桓为最高人民检察署检察长。同年10月22日,最高人民检察署检察委员会议在中南海勤政殿举行第一次会议。罗荣桓检察长宣布最高人民检察署成立,并要求尽快制定检察署组织大纲,从速建立机构,开展检察工作。1949年11月1日,最高人民检察署启用印信,正式办公。同年12月20日,毛泽东主席批准《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》。这是新中国关于检察制度的第一个单行法规。

  

1950年2月21日,毛泽东主席批准了《最高人民检察署一九五。年工作计划纲要》,明确1950年检察机关的首要工作是建立各级检察机构。1950年9月4日,中共中央向全党发出了《关于建立检察机构问题的指示》,要求1951年全国普遍建立各级人民检察署。(点击此处阅读下一页)


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